Rafał Dybka

adwokat

Pomagam rozwiązywać problemy związane z realizacją inwestycji budowlanych. Wspieramy uzyskiwanie decyzji, negocjuje umowy budowalne i zarządzam roszczeniami kontraktowymi.
[Więcej >>>]

Skontaktuj się

Kontynuując wątek istotnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2018 r. dotyczących samowoli budowlanej, rozpoczęty wpisem 5 istotnych wyroków z 2018 r. dotyczących samowoli budowlanych (cz. 1), z perspektywy postępowań administracyjnych warto zwrócić uwagę na następujące orzeczenia.

1. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017r. II OSK 1750/15

Wyłączenie zastosowania art. 48 Prawa Budowlanego dotyczy przypadków rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego w ten sposób, że rozbudowa części stanowi integralną część obiektu dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka nadbudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części.

Komentarz:  Nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części. Zatem art. 48 Prawa Budowlanego nie będzie miał zastosowania w sytuacji, w której nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego, może doprowadzić do konieczności rozbiórki także tej części obiektu budowlanego, która została postawiona na podstawie pozwolenia na budowę. Dlatego też jak zaznaczył NSA nakaz rozbiórki części obiektu można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. W przeciwnym razie, to znaczy, gdyby się okazało, że dobudowana samowolnie część obiektu budowlanego nie jest na tyle samodzielna organy administracji powinny zastosować tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa Budowlanego. Należy także zauważyć, że taki pogląd nie kwestionuje podstawowych rozstrzygnięć, że rozbudowa lub nadbudowa budynku została wykonana w warunkach samowoli budowlanej bez koniecznego pozwolenia na budowę, a inwestorzy nie spełnili warunków nałożonych na nich przez ustawę.

2. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017r. II OSK 3067/15

W sytuacji, gdy z uwagi na specyficzny status nieruchomości (“dobro publiczne”) oraz jej nieuregulowany stan prawny, nie sposób określić podmiotu dysponującego tytułem prawnym do nieruchomości, ani jej formalnego zarządcy, to w takim przypadku należy dopuścić uczynienie adresatem decyzji nakazowej podmiotu władającego daną działką, ujawnionego w rejestrze gruntów.

Komentarz:  W tym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny spróbował zdefiniować adresatów obowiązków wynikających z przepisu art. 48 Prawa Budowlanego. Sąd jasno podkreślił, iż w przepisach art. 48 Prawa Budowlanego ustawodawca nie określił adresata ustanowionych w nim obowiązków. W szczególności nie wskazał, iż ma to być inwestor. Co więcej termin inwestor w ogóle nie występuję w art. 48. Należy zatem podzielić stanowisko NSA, że potencjalnych adresatów wyżej wymienionych obowiązków należy szukać w art. 52 Prawa Budowlanego (tj.: inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego), tj. iż adresatem takowej decyzji powinien być podmiot aktualnie władający przedmiotową nieruchomością.

3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017r. II OSK 333/16

Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma tylko takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Natomiast samo przez się nie oznacza jeszcze niedopuszczalności bądź bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania zmierzającego do sprawdzenia, czy dana inwestycja zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a w przypadku stwierdzenia takich naruszeń – podjęcia działań zmierzających, w miarę możliwości, do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Komentarz:  W tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tematu realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia a dopuszczalność prowadzenia postępowania sprawdzającego. Z tego orzeczenia jednoznacznie wynika, iż dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja nie narusza przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została wykonana (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego. Samo dokonanie zgłoszenia i nie wniesienie sprzeciwu nie powoduje, że postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego jest bezprzedmiotowe i tym samym podlega umorzeniu z tej tylko przyczyny. Pogląd ten jest kontynuacją wcześniejszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.ni. w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2011 roku sygn. II OSK 734/10 ).

4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017r. II OSK 2030/15

Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), gdyż jest to prowadzenie robót budowlanych „zgodnie z dokonanym, ale nieprawidłowym zgłoszeniem”.

Komentarz:  Z tego orzeczenia płynie jeden istotny wniosek dla inwestorów: nie dopuszczalne jest stosowanie procedury przewidzianej w art. 48 Prawa Budowlanego (tj. procedury legalizacyjnej wraz z opłata legalizacyjną) przez organ, w przypadku braku pozwolenia na budowę, na te roboty, które zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Jak podkreślił NSA nie mamy wówczas do czynienia z typową „samowola budowlana” wymagająca zastosowania art. 48 Prawa Budowlanego, gdyż zgodnie z orzeczeniem, jak i poglądami doktryny będziemy mieć wówczas do czynienia z przypadkiem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego – prowadzenie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1.

5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017r. II OSK 1003/15

Projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego został zawężony do kwestii zgodności z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.)).

Komentarz:  W tym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał że wraz z nowelizacją Prawa Budowlanego z 2003 roku uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę zostały ograniczone wyłącznie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Organ nie jest zaś uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Natomiast weryfikację stosowania przepisów techniczno-budowlanych „przesunięto” do ewentualnego postępowania dyscyplinarnego wobec członka samorządu zawodowego. Bowiem podpis na oświadczeniu projektanta stanowi gwarancję, że projekt budowlany jest wykonany zgodnie z przepisami prawa. Poza odpowiedzialnością dyscyplinarną od architekta można dochodzić roszczeń na drodze cywilnoprawnej. To właśnie fakt tak szerokiej odpowiedzialności ma stanowić rękojmię prawidłowego wykonania projektu. Podkreślenia wymaga fakt, iż zarówno ustawodawca, jak i orzecznictwo, co raz silniej akcentuje co raz szerszą odpowiedzialność projektanta, a nie organu, jako podmiotu dokonującego weryfikacji.

Miniony rok obfitował w orzeczenia, które z różnych powodów można uznać za istotne dla wykładni prawa budowlanego. Z tego powodu pokusiłem się o stworzenie listy 10 orzeczeń z 2017 roku w temacie samowoli budowlanej, które są w moim przekonaniu warte szczególnej analizy i refleksji. Do treści całych wyroków można dotrzeć za pomocą Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

1. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017r. II OSK 701/16:

Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą – a nie służebną – funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tj.. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) jest nieuzasadnione.Podobnie, o ile nie budzi wątpliwości, że wysypanie lub także ubicie gruzu, kruszywa lub tłucznia kamiennego w obrębie działki budowlanej celem umożliwienia lub poprawienia warunków dojazdu do zabudowań co do zasady spełnia warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, nie stanowiąc budowy drogi), o tyle trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi) powinno już być kwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę.

Komentarz: Utwardzanie działki może być interpretowane w różny sposób. Jak wynika z przedmiotowego orzeczenia dla dokonania właściwej oceny nie bez znaczenia pozostaje zamiar samego inwestora, a także towarzyszące inwestycji okoliczności faktyczne. Zatem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę będzie zwolnione takie utwardzenie gruntu, które pełni rolę podrzędna w stosunku do obiektu budowlanego znajdującego się na działce. Zapewniać ma ono jedynie możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast pozwolenie na budowę będzie wymagane, w przypadku utwardzenia gruntu, w wyniku którego powstanie obiekt budowlany o określonym przeznaczeniu. Czyli wszelkiej maści place składowe czy miejsca postojowe, mogą być kwalifikowane jako obiekt budowlany, a nie utwardzenie gruntu.

2. Wyrok Naczelnego Administracyjnego z dnia 18 maja 2017r. II OSK 2385/15:

Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc.

Komentarz: Kolejny wyrok w ostatnim czasie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowujący zasadę, że podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie orzekania przez organ administracji. Istotą ustalenia zgodności z przepisami jest bowiem wykazanie takiej zgodności w trakcie wszczętego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Tak też kształtuje się aktualne orzecznictwo NSA ( por. wyroki NSA: z 23 stycznia 2014r II OSK 1979/12; z 29 stycznia 2016r II OSK 1291/14; z 15 lutego 2018r II OSK 1789/17 ), zgodnie z którym zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyroki NSA: z 12 maja 2010 r., II OSK 812/09; z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09). Dlatego uprawniony jest pogląd, zgodnie z którym z istoty legalizacja zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, a nie z przepisami prawa, które zostały uchylone wiele lat wcześniej.

3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2017r. II OSK 1766/16:

Przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji. W postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy, w sytuacji gdy aktualne przepisy nie dopuszczają zabudowy danego rodzaju. Przyjęcie natomiast, że przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. to przepisy obowiązujące w czasie budowy obiektu budowlanego, prowadziłoby do konieczności orzekania rozbiórki takiego obiektu wyłącznie z powodu braku pozwolenia na budowę, mimo że zmianie uległ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i obecnie dopuszczalna jest zabudowa na terenie, na którym do tej pory nie było takiej możliwości. Nakazywanie rozbiórki obiektu budowlanego w takim wypadku byłoby nieracjonalne.

Komentarz: Organ ma obowiązek przy orzekaniu nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. uwzględnić przepisy o planowaniu przestrzennym. Jeśli zatem wybudowany samowolnie budynek mieszkalny został postawiony zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie jego budowy, to nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. Wyrok NSA jest też kontynuacją „liberalnej” linii orzeczniczej, iż analizując zgodność z normami planowania przestrzennego, należy wziąć pod uwagę, całokształt norm planistycznych jakie obowiązywały na danym terenie od momentu powstania samowoli budowlanej.

4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017r. II OSK 1647/16:

Inwestor, który w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego bądź przed wszczęciem takiego postępowania wyzbywa się prawa do nieruchomości, nie ma statusu strony w postępowaniu legalizacyjnym, a adresatem wydawanych w sprawie decyzji i postanowień winien być nowy właściciel będący następcą prawnym. Nowy właściciel, wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela powinien być podmiotem, do którego kierowane winny być postanowienia i decyzje organów administracji, gdyż tylko nowy właściciel może ponosić konsekwencje niewykonania obowiązków nałożonych przez organy i tylko nowy właściciel jest uprawniony do decydowania o losie danej inwestycji (legalizacja bądź rozbiórka). Także w sytuacji, gdy określona osoba nabyła obiekt budowlany, co do którego toczy się lub zostanie wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, to ta osoba winna być adresatem postanowień i decyzji organów nadzoru budowlanego zmierzających do likwidacji tej samowoli. Jeśli zatem obiekt budowlany został wzniesiony niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, to właściciela tego obiektu obciążają z tego tytułu obowiązki związane z postępowaniem legalizacyjnym. Nabywca nieruchomości przejmuje ciężar wykonania określonych obowiązków nawet wówczas, gdy nie był sprawcą samowoli budowlanej.

Komentarz: Orzeczenie to określa zakres sukcesji w przypadku przeniesienia pozwolenia na budowę. Z mocy art. 40 ust. 1 Prawa Budowlanego podmiot, na który organ przenosi pozwolenie na budowę, przyjmuję wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a więc wszystkie prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. Jak zaznaczył NSA, dotyczy to zarówno prawa kontynuowania procesu inwestycyjnego zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę , jak i ponoszenia konsekwencji wynikających z dotychczasowego procesu inwestycyjnego, w tym wykonywania obowiązków nałożonych przez organ.

5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017r. II OSK 2705/15:

Przepisy prawa nie przewidują wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, który to obowiązek jest niezbędnym warunkiem do odstąpienia od sankcji rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Organ administracji nie może uwzględniać sytuacji materialnej, czy życiowej stron. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest bowiem uzależnione od uznania organu i w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w przepisie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. W przypadku nieuiszczenia tej opłaty, organ zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki.

Komentarz: Organy nadzoru budowlanego nie mogą dokonywać miarkowania wysokości opłat. Sąd wyjaśnił, iż odstąpienie od stosowania algorytmu przyjętego w ustawie, oznaczałoby przyjęcie innego sposobu obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, który nie wynika z przepisów prawa. Poza tym taka wysokość opłat legalizacyjnych jest uzasadniona faktem, że ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – w razie braku takiej decyzji – sankcja, ma służyć realizacji takich wartości jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi, ochrona środowiska czy wreszcie poszanowanie uzasadnionych interesów i własności osób trzecich.